WEIMAR E BONN VISTE DALL’ITALIA NELL’ULTIMO NOVANTENNIO

di
Fulco Lanchester

Sommario:1-Una periodizzazione.- 2.Weimar nella crisi dello Stato liberale italiano e l‘avvento del fascismo (1918-1922).- 3.La crisi di Weimar e la classe dirigente italiana (1923-1933). 4.Il dibattito fascista sulle riforme incrementali e il regime nazista (1933-1943).- 5.Il processo di elaborazione della Costituzione e la riflessione sul crollo delle liberaldemocrazie (1943-1948). 6.Il dibattito istituzionale italiano tra Weimar e Bon (1949-2008).-6.1.Dal congelamento costituzionale al fallimento dell'alleanza di centro-sinistra (1949-1968) 6.2.Dall'integrazione difficile al crollo di regime incompleto (1969-1993).- 6.3.La transizione aperta (1994-2008).- 7.Conclusioni.



1-Una periodizzazione- L’esperienza istituzionale tedesca possiede oggi un grande impatto sul dibattito costituzionale italiano ed ha visto succedersi ed alternarsi nell’attenzione degli osservatori gli assetti weimariano e quello di Bonn.
Non è, però, stato sempre così. Nel periodo precedente al primo conflitto mondiale la Germania ebbe,ad esempio, un rilievo ben minore. Una approfondita analisi degli anni 1871-1914 porterebbe a valutare, soprattutto, l'importanza del modello monarchico costituzionale nella seconda metà dell'800 italiano e gli influssi dello stesso sulla politica italiana (ed in particolare sul crispismo e sul sonninianesimo) anche nell’ambito delle tendenze tripliciste, che dal 1882 collegavano l'Italia agli Imperi centrali. Il ruolo del monarca e le interpretazioni dualistiche dello Statuto albertino, sulla base di una lettura letterale e storicamente situata del processo di concessione della Carta del 1848, chiariscono che — al rifiuto del trasformismo e delle degenerazioni parlamentari imputati in maniera unidirezionale all’avvento della sinistra al potere dopo il 1876 — si accompagnava in alcuni ambienti di Corte e della destra italiana il riferimento al modello costituzionale centro-europeo.( ) Simili posizioni furono, invero, tendenzialmente implicite ( ) e mediate anche dall’influenza della dottrina giuspubblicistica tedesca in Italia ( ).
I novanta anni che ci separano dalla Costituzione weimariana e i sessanta dalla promulgazione della LF possono, invece, essere divisi in una serie di periodi storicamente significativi. Il primo corrisponde alla nascita dell'ordinamento di Weimar nella crisi dello Stato liberale italiano (1918-1922); il secondo alla crisi di Weimar durante il primo periodo di instaurazione e consolidamento del regime fascista (1923-1933); il terzo abbraccia il periodo nazista fino al crollo del fascismo (1933-1943); il quarto la transizione e la costruzione istituzionale italiana (1943-1948); il quinto l'esperienza di Bonn nella faticosa dinamica del primo quarantennio costituzionale italiano (1949-1989); il sesto l'ultimo ventennio con la riunificazione tedesca da un lato e la crisi di regime italiana dall'altro (1989-2008).
Mentre i primi quattro periodi risultano caratterizzati da un rapporto diretto con l’esperienza di Weimar, nelle fasi successive si costituisce una complessa relazione triangolare tra Weimar - Bonn e la realtà italiana, che appare interessante analizzare in stretta correlazione con la dinamica storico politica del contesto di riferimento.
In estrema sintesi, mentre sino alla metà degli anni Settanta la Germania di Bonn non è apparsa un modello e Weimar ha continuato ad essere uno spauracchio di compromesso non efficiente, dal 1979 in poi la Germania di Bonn (e la LF che la rappresenta) ha superato progressivamente anche le remore negative derivanti dalle regole della wehrhafte Demokratie, inserendosi a pieno titolo come esempio alternativo di sviluppo istituzionale regolato da intraprendere nell’ormai trentennale discussione sull’innovazione istituzionale.

2.Weimar nella crisi dello Stato liberale italiano e l‘avvento del fascismo (1918-1922).
Durante i primi cinquanta anni di storia unitaria la Germania non venne mai considerata in Italia come una esperienza istituzionale imitabile. Lo sguardo era stato invece concentrato, in maniera quasi esclusiva, su due altri esempi istituzionali liberali - rappresentativi: da un lato quello britannico, dall'altro il francese. Il primo aveva costituito il modello cui tendere; il secondo un'esperienza vicina alla dinamica politica difficoltosa del giovane Regno, da cui si traevano spunti ma da cui si tentava di ritrarsi. È tuttavia non si può tacere che parte dello stesso ceto politico alla fine del secolo avesse interpretato lo Statuto sulla base dello schema monarchico-costituzionale nella versione plebiscitaria o bonapartista bismarckiana , mentre i giuspubblicisti della scuola nazionale orlandiana si erano nutriti di concettuologia tedesca. Le concezioni della personalità dello Stato e della rappresentanza di Orlando tendevano, in effetti, a coprire le contraddizioni del compromesso monarchico-rappresentativo e potevano richiamare alcune delle critiche formulate da Carl Schmitt alla dottrina giuspubblicistica positivista del periodo imperiale .
Non è dunque sorprendente che, alla fine del primo conflitto mondiale, classe dirigente e dottrina costituzionalistica italiana avessero sostanzialmente trascurato sia la Germania che la nuova Costituzione weimariana. Occupate nella temperie della crisi di democratizzazione derivante dall'estensione del suffragio e dall'adozione di un meccanismo elettorale proporzionali stico, esse si posero tra rifiuto e tentativo di comprensione delle novità nazionali derivanti dall'ingresso delle masse nell'arena politica; poi — dopo il 1922 — si dedicarono ad osservare i mutamenti che la costruzione del fascismo stava portando all'edificio statutario.
Lo schema interpretativo prevalente rimaneva dunque limitato alla dinamica dei supremi organi costituzionali, ignorando le novità dell'ingresso delle masse nell'arena politica attraverso le formazioni politiche. Ovviamente questo mancato riconoscimento costituiva esso stesso un sintomo del problema che attanagliava sia la Germania che l'Italia, perché il panorama partitico caratterizzato da una pluralità di formazioni (di cui alcune considerate antisistema) rendeva impossibile costruire una vera e propria democrazia basata sui partiti. Di qui le insufficienze di un assetto come quello weimariano che non teneva conto ufficialmente dei soggetti che l'avevano fondata, proprio per la disomogeneità degli stessi; di qui anche l'incapacità italiana a comprendere Weimar da parte di una dottrina che di solito arrivava a leggere quell'esperienza utilizzando la critica istituzionale di Robert Redslob ( )attraverso le mediazioni di Emilio Crosa ( ), mentre giuspubblicisti come Vittorio Emanuele Orlando parevano interessati a continuare ad elaborare il rapporto con la dottrina classica del periodo imperiale.
3.La crisi di Weimar e la classe dirigente italiana (1923-1933).
Dopo l'avvento del fascismo i problemi italiani assunsero un profilo diversificato rispetto alla Germania scossa dalla crisi di partecipazione e dalle conseguenze della sconfitta. Dal 1923 fino al crollo weimariano la discussione della penisola fu monopolizzata dal tema delle riforme costituzionali prima (con le Commissioni presiedute da Gentile) e poi dai primi passi verso la costruzione di un regime autoritario a vocazione totalitaria. La Germania weimariana in quel periodo finì per rappresentare un disvalore esemplare di instabilità, che veniva ancora esaminata da autori come il già citato Crosa, interessato sia al tema della funzione normativa sia a quello classico dell'evoluzione della forma di governo parlamentare.
Con l'avvento del fascismo la repubblica di Weimar apparve, dunque, come l'esempio paradigmatico delle convulsioni della liberaldemocrazia policratica. La classe dirigente fascista trovò un'ulteriore conferma della prospettiva autoritaria, intrapresa sulla base del compromesso monarco-fascista, proprio dalle difficoltà delle democrazie pluraliste ed in particolare di quella tedesca ed austriaca. Il mito della terza via, tra comunismo e liberaldemocrazia, ricordato dallo stesso Costantino Mortati nel 1946 ( ), trova conforto dall'esame svalutativo degli avvenimenti tedeschi e sovietici. In particolare un'analisi sistematica delle riviste impegnate del regime dimostrebbe l'attenzione per le convulsioni tedesche e la utilizzazione delle stesse a fini interni. In questa prospettiva, ad es., sono significative le cronache di Romulus sulla Nuova antologia diretta da Federzoni, che evidenzia una esplicita attenzione per i tedesco-nazionali (DNVP di Alfred Hugenberg), in una riproduzione speculare del rapporto nazionalismo fascismo ( ).
Da parte loro i giuspubblicisti tradizionali continuarono a trascurare la Germania weimariana, mentre la giovane giuspubblicistica si rivolse alla dottrina antiformalista che criticava le soluzioni e il funzionamento della repubblica tedesca. In sostanza le concrete istituzioni weimariane si allontanarono dal già debole interesse dei giuspubblicisti italiani per essere sostituite dall'analisi della dottrina antiformalistica tedesca di Triepel, di Smend, di Schmitt, che ne evidenziavano impietosamente la crisi e le contraddizioni. In quest'opera di scavo si distinsero-come si diceva in precedenza- gli elementi meno tradizionali e più eterodossi della giuspubblicistica italiana. Tra questi spiccano i due maestri di Costantino Mortati, Luigi Rossi, uomo politico della destra liberale e costituzionalista collegato alle origini della scuola orlandiana, ma caratterizzato da tendenze comparatistiche sin dagli anni Novanta del secolo XIX ( ), e Sergio Panunzio, uno degli intellettuali di punta del regime ( ).

Al centro della riflessione collettiva di questi giuristi si pose il rapporto tra teorie giuridiche costituzionali, istituzioni e base sociale. In questa prospettiva il crogiolo weimariano risultava di alta significazione sia come esempio negativo, sia come possibilità di funzionalizzare l'attività giuridica a quelli che venivano considerati i nuovi compiti che l'ordinamento autoritario stava ponendosi. Venne così a svilupparsi una dialettica interessante nel periodo terminale degli anni Venti tra giuristi tedeschi, che guardavano al caso italiano considerandolo più vicino ai loro paradigmi tradizionali, e quelli italiani, che guardavano — invece — al caso tedesco soprattutto per recepire un approccio dinamico nella comprensione delle trasformazioni delle società di massa.
Si trattò di una dialettica plurifattoriale che in Italia vide contrapporsi la dottrina più tradizionale a quella più vicina al regime, mentre in Germania la polemica a distanza tra Leibholz e Heller sulla natura del fascismo italiano evidenziò una interessante frattura anche all'interno della giuspubblicistica antiformalista tedesca, capace di offrire squarci rivelatori sulle posizioni della stessa nella fase terminale dell'esperienza democratica ( ).
4.Il dibattito fascista sulle riforme incrementali e il regime nazista (1933-1943).
Con il crollo weimariano l'esempio tedesco entrò a pieno titolo nell'ambito della discussione fascista sulle innovazioni incrementali del regime, sulla base dell'esperienza di costruzione dell'ordinamento totalitario nazista. Non è questo il luogo per affrontare un dibattito complesso, legato alla dialettica del compromesso diarchico tra monarchia e fascismo. Basta accennare a come la forza di gravità dell'esperienza nazista influì nella discussione interna al regime fascista, sovrapponendosi alla tensione tra radicali, cultori di un ordinamento totalitario, e moderati volti al mantenimento del sistema diarchico e di un relativo pluralismo dei sottosistemi all'interno dello Stato autoritario. In questa prospettiva la discussione sul ruolo del partito divenne strategica ed è stata al centro anche di recente delle riflessioni degli studiosi ( ).
Scampoli significativi di un simile dibattito sono rinvenibili all'interno della dottrina giuspubblicistica italiana nelle posizioni di Carlo Costamagna e della rivista ``Lo Stato'', sempre più attratta dalle posizioni della Germania nazista; o in quelle di Giuseppe Chiarelli, ispiratore della rivista ``Stato e diritto'', in cui le novità dello Stato autoritario di massa si sposano con le esigenze di continuità con la tradizione giuridica nazionale. D'altro canto, il viaggio operato in quegli anni da alcuni giovani giuspubblicisti (da Zangara, vicesegretario del PNF, a Lavagna e a Pierandrei) verso la Germania è stato descritto da Mario Galizia, che ha anche confermato l'esistenza di un dibattito estremamente intenso all'interno del ``pluralismo limitato'' esistente nel regime ( ).In un simile ambito la persistente influenza delle categorie concettuali prodottesi durante il periodo weimariano non è solo rilevabile in studiosi come Costantino Mortati, che non tiene in alcun conto della discussione nazista, ma si allarga — nell'ambito del progressivo distacco della classe dirigente dal regime fascista — al tema dell'indispensabile socialità che devono avere gli assetti politici. In questa prospettiva, assume un rilievo notevole anche la discussione nel mondo cattolico sull'esperienza totalitaria e sulle necessità di garantire con lo Stato sociale i diritti fondamentali della persona umana e la stabilità sistemica. Si tratta di prodromi di un dibattito che diverrà sempre più intenso nel tempo e che farà tesoro della riflessione internazionale sulla crisi delle democrazie europee nel primo dopoguerra.
5.Il processo di elaborazione della Costituzione e la riflessione sul crollo delle liberaldemocrazie (1943-1948).
Dopo il crollo del fascismo e durante il periodo costituzionale transitorio l'esperienza weimariana venne analizzata in Italia nei suoi differenti aspetti. A suo tempo, Silvio Basile ( ) ha in maniera intelligente messo in evidenza come numerose suggestioni weimariane abbiano pervaso l'attività dei Costituenti italiani. In modo esemplare, proprio uno di questi, Costantino Mortati, fece dell'esame della Costituzione di Weimar il punto centrale di uno psicodramma individuale e collettivo, legando l'attenta analisi del contesto sociale e politico tedesco al dramma europeo del crollo delle democrazie ( ). Tutti i suoi scritti di questo periodo (dalla relazione alla Commissione Forti, al volume su ``La Costituente'' fino ad arrivare all'introduzione al volumetto sulla Costituzione di Weimar) tendono a rispondere agli interrogativi comuni alle classi dirigenti del periodo su come gli ordinamenti democratici collassino e su quali siano gli strumenti per costruire democrazie stabili.
Il risultato del lavoro costituente, frutto dell'incontro di forze tra loro eterogenee, fu, quindi, che nel nostro ordinamento vennero recepiti la sovranità popolare ed i diritti fondamentali, ma si costruirono istituzioni deboli, caratterizzate da parlamentocentrismo, proporzionalismo e un sistema di equilibri al centro e in periferia, che evidenziavano la paura del tiranno e suggerivano le difficoltà che l'ordinamento avrebbe dovuto superare in prosieguo ( ).

6.Il dibattito istituzionale italiano tra Weimar e Bon (1949-2008).
6.1.Dal congelamento costituzionale al fallimento dell'alleanza di centro-sinistra (1949-1968).
Durante il primo decennio di vita del Grundgesetz l'attenzione italiana per il caso tedesco appare tutta interna alla spaccatura est-ovest. Le incertezze della stessa dottrina costituzionalistica italiana sono evidenti nella stessa posizione di Costantino Mortati che, commentando le costituzioni della BRD e della DDR ( ) critica esplicitamente la democrazia protetta prefigurata da Bonn e non sembra accorgersi della natura peculiare dell'ordinamento di Pankow( per utilizzare la denominazione spregiativa della DDR,derivante da un quartiere berlinese dove erano in origine concentrati gli uffici governativi). La cosiddetta Germania occidentale venne osservata al massimo come elemento di novità comparatistica (ad es. per il sistema elettorale della proporzionale personalizzata da tecnici del settore come Silvio Furlani) ( ), ma non poteva avere alcuna rilevanza come esempio per il sistema politico italiano, caratterizzato dalla presenza del maggior partito comunista dell'occidente. La DDR, così come gli altri ordinamenti nell'area di influenza sovietica, rientravano — invece — nell'analisi idealizzata che la sinistra allora si faceva delle democrazie popolari ( ).
Può, oggi, sembrare paradossale, ma proprio nel momento in cui,nel 1959, la SPD compiva a Bad Godesberg l'ultimo passo del processo di integrazione, che negli anni successivi le avrebbe permesso di prendere le redini del governo, il maggior partito politico della sinistra italiana (il PCI) difendeva la sua specificità ribadendo la strategia difensiva della non integrazione e la contrarietà all'alleanza riformista di centro-sinistra.
In un simile contesto le analisi di Karl Dietrich Bracher sulla dissoluzione della Repubblica di Weimar ( ) vennero utilizzate da Giovanni Sartori per formulare una teoria dei sistemi di partito che ebbe molta influenza all'interno dell'ordinamento politico costituzionale italiano. In polemica con le pionieristiche impostazioni duvergiane Sartori aveva analizzato, tra gli altri, i casi weimariano e francese come tipici di democrazie pluripartitiche attaccate da opposizioni antisistema bilaterali e prospettava prognosi infauste per gli ordinamenti che non avessero introdotto meccanismi elettorali selettivi simili al doppio turno francese. Le analisi di Giorgio Galli, provenienti da indagini operate dall'Istituto Cattaneo di Bologna, ( ) sosterranno qualche tempo dopo l'ipotesi del bipartitismo imperfetto e successivamente quella della possibile integrazione dell'opposizione comunista.
Tra questi due paradigmi, che — nati negli anni Sessanta sulla base delle indagini internazionali sull'opposizione — condizioneranno per molto tempo le analisi accademiche e le prospettive di innovazione istituzionale ( ), si incominciò ad inserire una terza prospettiva, derivata proprio dalla coeva dinamica tedesca e cioè lo schema che poi Paolo Farneti teorizzò come pluralismo centripeto ( ). Lo schema in questione possedeva, oltre ad elementi di tipo descrittivo, forti caratteristiche assiologiche ed evidenziava come, nella temperie della deideologicizzazione e della trasformazione dei partiti da partiti organizzativi di massa in partiti pigliatutto (catch all parties), il sistema politico italiano avrebbe potuto normalizzarsi attraverso una dinamica simile a quella tedesca. Questa strategia, che accettava il sistema elettorale tedesco per quanto riguardava la Sperrklausel, venne prospettata per la prima volta subito dopo la rottura della coalizione di centro-sinistra e la nuova scissione socialista ed ebbe vero vigore solo dalla seconda metà degli anni Settanta, quando il bipartitismo DC-PCI pervenne ai massimi storici ( ).
Altri elementi del modello tedesco non ebbero che scarsa udienza in ambito italiano. In particolare il Cancellierato, con l'investitura parlamentare in ingresso e la sfiducia costruttiva in uscita, contraddiceva troppo palesemente la realtà di un ordinamento dove il Presidente del Consiglio era un mediatore e non il segretario del partito più forte della coalizione di governo. Il sistema politico bloccato vedeva in sostanza nel partito di maggioranza relativa il centro di tutte le contraddizioni dell'ordinamento e le stesse impedivano ogni eccessiva concentrazione di potere.

6.2.Dall'integrazione difficile al crollo di regime incompleto (1969-1993).
Il 1969 costituisce- come è noto- uno spartiacque per la vicenda italiana. Michele Salvati, alcuni anni fa in un volume a quattro mani, sostenne che in quegli anni la classe dirigente italiana perse l'occasione della modernizzazione del sistema politico ( ). Si entrò in effetti in un tunnel in cui la necessità di integrare il maggior partito della sinistra italiana si collegò con la proposizione della teoria ingraiana della rete delle assemblee elettive.
In una stagione dinamica, ma confusa l'ordinamento politico-costituzionale italiano applicò con più di venti anni di ritardo gli istituti delle regioni e del referendum previsti dalla Costituzione, provvide a disegnare — con i regolamenti parlamentari e gli statuti regionali — un rapporto maggioranza opposizione che rispecchiava la già citata impostazione maggioritario-minoritaria di Lavagna e di Basso, adottò la legge sul finanziamento pubblico dei partiti. A commento di questo periodo Giuseppe Di Palma nel suo volume Surviving without governing ( ), sostenne che il Parlamento italiano non possedeva le regole decisionali minime di una democrazia occidentale efficiente.
La crisi economica e il pericolo terroristico compattarono le forze politiche, comportando accordi per la riduzione di spazi di libertà, ma espressero anche la persistenza della conventio ad excludendum nei confronti del Pci. In questi anni Weimar e Bonn ebbero un intenso ed opposto successo. Da un lato l'instabilità persistente ed i pericoli per l'ordinamento democratico favorirono le analogie con la prima repubblica tedesca, che venivano evocate sia da destra che da sinistra; dall'altro la reazione di Bonn nei confronti degli episodi terroristici e la legislazione sul Berufsverbot venne considerata come altamente pericolosa da fette importanti delle élites politico-culturali italiane ( ). I due temi in realtà finivano per sovrapporsi, ma venivano risolti in maniera differente sulla base della scriminante politica.
Sono questi gli anni in cui Weimar e il Modell Deutschland ( ) furono presi in considerazione sulla base di una serie differenziata di influssi culturali: dalla riscoperta di Schmitt, reintrodotto in Italia da Gianfranco Miglio ( ), a quella dei giuslavoristi weimariani ( ) fino ad arrivare alle analisi di Rusconi sul ruolo della sinistra socialdemocratica e la sua integrazione ( ).
Proprio in questo periodo alcuni dei nostri padri costituenti, Mortati ed altri, incominciarono a sostenere che l'omogeneizzazione progressiva del sistema, di cui era un indice l'incontro tra le maggiori forze politiche, avrebbe dovuto favorire l'introduzione di elementi di maggiore decisione. Esponenti dei partiti laici (tra cui anche giovani costituzionalisti) sostennero invece che la Costituzione era stata finalmente attuata nella sua parte organizzativa, ma che — per l'integrazione totale e la normalizzazione del nostro ordinamento — erano necessarie delle riforme istituzionali adeguate che attivassero il meccanismo dell'alternanza ( ).
Iniziava con la fine degli anni Settanta la stagione delle innovazioni discusse e mai attuate, in un immobilismo sempre più pericoloso, che troverà la sua conclusione nella crisi di regime dei primi anni Novanta. Dopo l'esperienza dei governi di unità nazionale, le coalizioni pentapartito riproposero sotto altra forma l'importanza del centro, ma dimostrarono anche che lo stesso, che negli anni Cinquanta aveva svolto una funzione salvifica, rischiava di essere solo strumento di una strategia immobilistica. Il dibattito sulle innovazioni istituzionali mise in discussione anche a sinistra quel modello parlamentocentrico che proprio all'inizio degli anni Settanta aveva conformato il sistema dei regolamenti parlamentari agli statuti regionali.
Durante tutto il decennio successivo, al di là del gran parlare di macroinnovazioni, vennero introdotte importanti modifiche dei regolamenti parlamentari e della normativa ordinaria, in maniera da adeguare il più possibile il funzionamento istituzionale ad un nuovo tipo di rapporti tra maggioranza e opposizione. In questo periodo di Weimar si parlò in maniera polemica soprattutto in relazione alla proposta di semipresidenzialismo proposta da Giuliano Amato, rilevandone la contraddizione con il modello francese della V Repubblica ( ), mentre il caso tedesco federale veniva discusso sia per quanto riguarda il rapporto Governo-Parlamento, sia per quanto atteneva al sistema elettorale. Nel corso dei lavori della Commissione Bozzi l'ipotesi di un sistema elettorale basato su principi simili a quelli della proporzionale personalizzata venne avanzata da una serie di intellettuali (Barbera, Pasquino, Giugni, ecc.), ma non trovò alcun sostegno esterno. Anzi durante i lavori della citata Commissione si sentirono ancora tra gli esponenti comunisti i residui di una politica istituzionale tradizionale, che poco dopo venne rinnegata ( ).
Il problema italiano dell'impossibilità di innovare si presentava insolubile e venne rappresentato da Gustavo Zagrebelsky con la ripresa dal paradosso weimariano del riformatore: se le cose vanno bene non è necessario innovare; se — invece — la situazione è critica, risulta impossibile farlo per i veti incrociati ( ). Di qui la discrasia tra una discussione sui massimi sistemi e la realtà dell'innovazione istituzionale concreta, che si sostanziò proprio nel 1988 nelle modifiche regolamentari sul voto segreto alla Camera dei deputati ( ) e nella L. 400/1988 sulla Presidenza del Consiglio ( ). Di qui anche la prospettazione da parte di alcuni (Galeotti, ma prima Bon Valsassina) di una strategia istituzionale basata sul referendum abrogativo di cui all'art. 75 Cost., capace di rompere il circolo vizioso dell'innovazione ( ).
Il 1989-1990 fu un anno decisivo per la Germania federale, ma lo fu, pur se in maniera meno manifesta, anche per l'Italia. Se il crollo del muro di Berlino costituì per la Germania il volano della riunificazione (con tutte le conseguenze simboliche e pratiche del caso), per l'ordinamento italiano esso volle dire l'inizio della crisi dei soggetti politici che per tanti anni avevano caratterizzato il sistema. La fine della contrapposizione est-ovest con la scomparsa del ``nemico'' tradizionale, il processo di integrazione europeo, l'impossibilità di continuare a finanziare il consenso attraverso il deficit pubblico, la crescita di formazioni autonomiste in alcune regioni del paese e poi le inchieste dei magistrati misero in sempre maggiore difficoltà la classe politica tradizionale.
Tra i molti elementi evocabili di questo periodo ne scelgo due, che per analogia o per contrasto attengono all'argomento della modellistica istituzionale tedesca. Il primo è costituito dall'attività del Presidente della Repubblica pro tempore Francesco Cossiga, che — sulla base della cesura epocale avvenuta in quegli anni — portò avanti una attività di esternazione inusitata, cui corrispose una richiesta di messa in stato d'accusa da parte del maggior partito della sinistra. Agli argomenti pragmatici evocati dal Capo dello Stato a giustificazione della sua attività (il crollo sostanziale dell'ordinamento precedente e la necessità di un rapido e profondo mutamento) se ne aggiungevano altri che facevano riferimento alle polemiche weimariane tra Kelsen e Schmitt su chi dovesse essere il custode della Costituzione. Il ruolo del Presidente della Repubblica, che Cossiga considerava di stimolo e in connessione con il sentimento popolare, avrà anche nel periodo successivo una posizione determinante, sulla base dello sgretolarsi del sistema partitico tradizionale e della debolezza delle maggioranze di governo. Esso evocherà in più occasioni, seppur in condizioni estremamente differenti, i fantasmi weimariani dei governi presidenziali.
Il secondo elemento che intendo mettere in evidenza è quello relativo all'uso del referendum, che come si è visto ha incominciato ad essere teorizzato come strumento di rottura dell'immobilismo proprio nel secondo lustro degli anni Ottanta. L'istituto del referendum abrogativo, su cui molto si discusse alla Assemblea costituente dove i progetti Mortati (fondati su suggestioni weimariane) vennero selvaggiamente ridotti, venne introdotto con ritardo dopo più di vent'anni dalla promulgazione della Costituzione. Esso mutò nel ventennio successivo il proprio significato di strumento per la conduzione di battaglie relative a diritti di libertà da parte di gruppi di cittadini a meccanismo per la continuazione della lotta partitica dal Parlamento al Paese, per divenire, in seguito, lo strumento principe per la innovazione di rottura ( ).
In questa prospettiva la lezione weimariana sul pericolo che le votazioni deliberative del Corpo elettorale assumessero caratteristiche plebiscitarie era stata recepita dal Grundgesetz di Bonn con l'esclusione dell'istituto a livello nazionale e con la rigida strutturazione partitica dell'ordinamento istituzionale. La sent. n.47/1991 della Corte costituzionale, che dichiarò ammissibile il referendum sulla preferenza multipla, costituì un momento fondamentale nella destrutturazione del vecchio assetto di potere, aprendo la porta ai referendum del 1993 sul sistema elettorale del Senato e sul finanziamento pubblico ai partiti ( ).
In una siffatta situazione l'innovazione istituzionale, che non riusciva ad essere decisa dall'élite, venne introdotta forzatamente dal basso in correlazione con la decapitazione morale di una parte della stessa classe politica. Le discussioni avvenute all'interno della Commissione bicamerale per le riforme istituzionali De Mita-Jotti tra il 1992-93 non potevano che confermare l'impotenza di soggetti politici in via di eliminazione. Al di là delle suggestioni tedesco-federali rilevabili nel progetto di revisione dell'art. 117 della Cost. e dei tatticismi impliciti nella presenza di formazioni con aspirazioni scissionistiche, era evidente la rottura che il previsto referendum confermativo avrebbe operato con il passato e il desiderio di rilegittimare l'ordinamento attraverso la deliberazione popolare.
6.3.La transizione aperta (1994-2008).
Alle spalle della crisi di regime del 1992-93, che ha visto scomparire tutti i partiti che avevano approvato la Costituzione repubblicana, sono state effettuate cinque elezioni politiche (1994-1996-2001,2006 e 2008), caratterizzate dal processo di cambiamento del sistema partitico verso un tendenziale bipolarismo, con pluralismo coalizionale accentuato, che è stato formalmente ridotto nel 2008. Nel periodo si sono succeduti due sistemi elettorali (uno tendenzialmente maggioritario; un altro basato su formula non maggioritaria,premio di coalizione e clausole di esclusione), mentre sono state –da un lato- introdotte novelle costituzionali importanti per il livello regionale (titolo V della Cost.), e respinti -dall’altro- incisivi interventi sull’intera parte organizzativa della Costituzione attraverso votazione popolare .
Nel 1997,dopo la vittoria elettorale del centro-sinistra con il I governo Prodi, è stata anche introdotta una rottura nel procedimento di revisione attraverso la Commissione bicamerale D’Alema. Durante i lavori della Commissione D'Alema, cui il mondo dei costituzionalisti ha prestato molta attenzione ma spesso senza considerarne le caratteristiche peculiari ( ), i partecipanti alla stessa hanno fatto frequente riferimento al dato comparatistico, soffermandosi con particolare insistenza sull'esempio tedesco. Non ho intenzione di operare in questa sede un esame particolareggiato di come Weimar e Bonn siano stati evocati dalla Commissione bicamerale. Per utilizzare in maniera impressiva perifrasi semplificatorie direi, tuttavia, che gli innovatori italiani, non avendo ancora superato completamente la sindrome di Weimar, hanno comprato un biglietto per Londra con tratta circolare Berlino-Parigi, ma poi hanno avuto paura di volare e sono rimasti a terra.
L'aspirazione ad introdurre una forma di governo parlamentare razionalizzata stabile ed un tipo di Stato federale si è, dunque, scontrata con le vecchie remore di sempre e con un processo di ristrutturazione del sistema partitico ancora in corso.
Alla fine della legislatura 1996-2001 la maggioranza di sinistra ha approvato in maniera controversa la citata riforma del Titolo V della Costituzione, che nella legislatura successiva ha provocato la ben più incisiva proposta di innovazione della parte II della Costituzione nel 2005,che poi non ha superato il vaglio del referendum confermativo l’anno successivo.
Nel corso della legislatura successiva l’idea della riforma incisiva della parte seconda della Costituzione si è collegata con quella elettorale. Se nel corso della legislatura precedente la commissione D’Alema aveva sdoganato il semipresidenzialismo; durante la legislatura 2001-2006 sono apparse le ipotesi del premierato forte e del premio di maggioranza elettorale. Il primo, preparato in maniera sistematica anche attraverso pontieri istituzionali, tendeva a ingessare sul Capo del Governo, il rapporto con il Corpo elettorale,secondo schemi non reperibili né in Gran Bretagna,né in Germania. Esso non è riuscito a passare; mentre il secondo è stato approvato in zona Cesarini tra alti lai, ma con sostanziale consenso dei maggiori partners .I modelli comparatistici in questo caso sono stati emarginati dall’esperienza profonda del premio di maggioranza per consolidare le coalizioni che, passando dalle proposte di Sturzo alla legge Acerbo e alla legge elettorale del 1953, costituisce la vera memoria storica del riformatore elettorale. La scarsa polemicità con cui si è accettato il nuovo sistema elettorale la dice,però, lunga sulla convergenza degli interessi dei partner.
Il modello tedesco è divenuto negli anni successivi un riferimento sostanzialmente retorico per il centro-sinistra per significare alleanze alternative a quelle bipolarizzanti della seconda fase della Costituzione repubblicana.
In particolare ci si è soffermati sul tema del sistema elettorale tedesco e la sinistra, in precedenza tradizionalmente contraria a proporzionale personalizzata e soglia di esclusione, ha visto nello stesso una ancora di salvezza alternativa. Durante gli anni Novanta il leit motiv era quello della adozione del sistema elettorale uninominale a doppio turno con ballottaggio;di recente vi è stato uno spostamento deciso verso il meccanismo tedesco, oramai abbandonato da tempo dagli istituzionalisti di Forza Italia ed oggi dal Popolo delle libertà. D’altro canto le spinte centrifughe portano a guardare con favore gli esempi spagnolo e tedesco per il rapporto centro-periferia istaurato, nella prospettiva delle rispettive innovazioni incrementali.
La forma di governo del Cancelliere pare ,d’altro canto, troppo debole per parte dei contendenti,che la considerano pericolosa proprio per la riproposizione della große Koalition nel settembre del 2005.
Più frequenti e meno sbandierati risultano,infine, i riferimenti per le modifiche incrementali del federalismo tedesco che si inseriscono nell’implementazione della riforma del rapporto centro-periferia evidenziato dalla recente legge sul federalismo fiscale.
7.Conclusioni.
Le conclusioni di queste pagine non possono che essere aperte. Nel corso delle stesse, è stata succintamente ripercorsa l'influenza che Weimar e Bonn e i modelli istituzionali tedeschi hanno avuto nel dibattito politico e culturale italiano degli ultimi 90 anni .
Il tentativo fatto è stato sintetico e unidirezionale, traguardando i differenti regimi e con particolare attenzione per la posizione dell'élite politico-culturale, consapevole anche dell'arbitrarietà di una simile ricostruzione. Le continue difficoltà del processo di innovazione istituzionale a pelle di leopardo confermano i tradizionali ostacoli a pervenire a risultati e certificano le insufficienze sia del ceto politico che della classe dirigente italiana nel recuperare decisioni coerenti sulle regole.
Sarebbe, tuttavia, ingiusto colpevolizzare in eccesso i protagonisti della vicenda in questione, poiché essi sono partecipi della realtà di una società civile e politica che si sviluppa nei tempi lunghi e che lega — tra l'altro — l'esperienza statutaria a quella repubblicana.
Analogie e divergenze con la situazione tedesca sono evidenti. Per quanto riguarda le analogie, Italia e Germania, caratterizzate da un ritardato raggiungimento dell'unità nazionale e partecipi dell'esperienza autoritaria, nel secondo dopoguerra hanno adottato ordinamenti costituzionali complessi ed hanno investito molto nella prospettiva europea. Le esperienze fascista e nazista hanno comportato per entrambi un salto di qualità rispetto alla tradizione costituzionalistica continentale con il passaggio dallo Stato di diritto legislativo allo Stato di diritto costituzionale. In sostanza i due ordinamenti sono riusciti ad unire nell'ultimo cinquantennio sviluppo e democrazia, superando le difficoltà della ricostruzione economica, della contrapposizione internazionale, del terrorismo interno.
Per quanto riguarda le divergenze, sinteticamente si può dire che, mentre la Germania pare divenuta un sistema democratico normale ( anche se affetto da tradizionale paura dell’instabilità), quello italiano conferma di essere una democrazia a basso rendimento. L'ordinamento costituzionale tedesco — a differenza di quello italiano — si mantiene ,sopratutto, nella continuità con le scelte operate dalla LF e conferma la fisionomia di un sistema istituzionale strutturato e sorretto da soggetti politici sostanzialmente stabili, che sono riusciti a metabolizzare la stessa riunificazione, sotto molti profili pericolosa e costosa.
Se si volesse evidenziare il momento della divaricazione delle due esperienze istituzionali, suggerirei di concentrare l’attenzione nel decennio 1968-1979. Nel 1969, mentre l’ordinamento italiano iniziava la transizione lunga verso la dissoluzione delle forze politiche che avevano generato la Costituzione, la coalizione social-liberale condotta da Willy Brandt certificò la possibilità di un’alternanza ai governi CDU/CSU. Alla fine di quel decennio, nonostante entrambi gli ordinamenti fossero stati scossi dalla ventata terroristica, in Germania Dolf Sternberger poteva rilevare la presenza di un diffuso Verfassungspatriotismus, mentre in Italia falliva il tentativo di integrazione del maggior partito di opposizione.
Una simile divergenza si è accentuata nel tempo. La Germania vede nella LF l’usbergo che le ha permesso di ritornare unita, nonostante le difficoltà che una simile impresa ha comportato. La recente proposta, già ventilata con forza all’epoca della riunificazione , del leader SDP Franz Müntefering di una neue, gesamtdeutsche Verfassung è stata considerata come un ballon d’essai elettorale e criticata da tutte le forze politiche . Essa evidenzia invero il segnale di una insoddisfazione sullo stato del federalismo e sulla crescente divaricazione regionale, ma la reazione alla stessa certifica che attorno alla LF si è costituito un blocco che considera la stessa come un presidio necessario della democraticità del sistema. D’altro canto la posizione del Tribunale costituzionale federale sul processo di integrazione europea richiama nella continuità la discussione tedesca sul federalismo ed evidenzia come sia la LF a garantire il processo di integrazione europeo e non viceversa.
La situazione italiana in materia è significativamente differente e non solo per la posizione della Corte,che sin dagli anni Settanta ha teso ad utilizzare sempre più l’art. 11 della Cost. come valvola per favorire i processi di integrazione sovranazionale di fronte ad un ceto politico incerto nei fatti(ma non a parole). In Italia la capacità del testo costituzionale di unificare l’ordinamento si è fortemente indebolita dopo il 1992/93, spiegando la necessità di alcuni autori(penso a Elia e Onida sulla base di suggestioni di Dossetti) di radicare i valori costituzionali all’esterno dell’ordinamento italiano. Ne deriva una dicotomia significativa. In Germania la sentenza di Maastrich e quella di Lisbona mettono in evidenza come la LF rappresenti la difesa suprema dell’ordinamento democratico; in Italia la discussione sull’identità nazionale e sulla stessa unità rivelano problemi che rischiano di farci assomigliare di più ad esempi balcanici,evocando Weimar.
Tuttavia il futuro di entrambi gli ordinamenti si gioca oramai in Europa, nell'ambito di un processo epocale di deperimento dello Stato nazionale nell'area dove lo stesso è nato quattro secoli fa. Elementi del modello tedesco stanno conformando in maniera esplicita la strada dell'unificazione europea, soprattutto per quanto riguarda il principio di sussidiarietà nel rapporto tra centro e periferia, nella consapevolezza che democrazia e sviluppo oramai non possano essere più assicurate a livello statale, ma sul piano continentale.